رکود نهادهای دولتی افغانستان: مطالعه موردی ستره محکمه، مشرانو جرگه، شوراهای ولایتی و کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی

شریک کړئ

این گزارش به بررسی چارچوب حقوقی، وضعیت و تاریخچه شکل گیری چهار نهاد مهم دولتی انتخابی و انتصابی ستره محکمه، مجلس سنا (مشرانو جرگه)، شوراهای ولایتی و کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی  می‌پردازد. مطابق احکام قانون اساسی افغانستان، این نهادها باید نقش مهمی در تأمین نظارت و توازن، پاسخگویی، نمایندگی و حاکمیت قانون بازی کنند، اما مطالعات پژوهشگران شبکه تحلیلگران افغانستان، علی یاور عادلی، روح الله سروش و سید اسدالله سادات، نشان می دهد که هر دو رئیس جمهور دوره پس از طالبان، به محدودیت‌های تعیین شده در قانون اساسی در مورد دوره قانونی این ادارات و اعضای آنها بی اعتنایی کامل داشته اند. این مسأله، و سایر مشکلات، این نهادها را از حداقل استقلال لازم برای اجرای صلاحیت‌های حقوقی شان در راستای تأمین پاسخگویی محروم کرده  و به طور کلی  باعث رکود درنظام سیاسی شده است.

این گزارش شامل دو بخش است

بخش اول

نکات عمده

• اعضای ستره محکمه توسط رئیس جمهور منصوب و توسط ولسی جرگه تأیید می‌شوند. در حال حاضر این نهاد فقط شش عضو از نُه عضو پیش بینی شده در قانون اساسی را دارد. این شش عضو نصاب لازم برای تشکیل جلسه را تکمیل می‌کنند اما اگر یکی از اعضا بیمار، در مسافرت و یا غایب باشد، نصاب شورای عالی ستره محکمه منتفی می‌گردد. به استثنای چهار سال اول حیات خود، ستره محکمه که عالی‌ترین مرجع قانونی در کشور می‌باشد، هرگز طبق قانون اساسی تشکیل نشده است.
• کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی از مجموع هفت عضوی که در قانون آن پیش بینی شده، فقط چهار عضو دارد که در نتیجه این کمیسیون فاقد نصاب است و نمی تواند به اعمال صلاحیتش که در قانون اساسی مندرج است بپردازد. همه این اعضا نیز فراتر از دوره قانونی خود در حال خدمت هستند. اعضای این نهاد در طول ۱۱ سال موجودیت اش ، به جز از دو سال، از ماه قوس ۱۳۹۴ الی سنبله ۱۳۹۶، هیچگاه کامل نبوده اند.
• بیش از یک چهارم اعضای شوراهای ولایتی، به تعداد ۱۱۷ وکیل استعفا کردند و یا کشته شدند اما جایگزین آن ها تعیین نشده ‌‌‌‌‌اند، تقریبا دلیل اصلی آن سردرگمی ای است که رئیس جمهور غنی قبل از انتخابات ریاست جمهوری گذشته به باور آورد. انتخابات اعضای شوراهای ولایتی آخرین بار  در سال ۱۳۹۳ برگزار شد، این بدان معناست که  ۳۴۰ عضو بر حال، از سال ۱۳۹۷ زمانی که انتخابات جدید باید برگزار می شد، خارج از دوره پیش بینی شده در قانون اساسی در این وظیفه باقی مانده اند.
• مشرانو جرگه در حال حاضر تنها ۶۸ عضو از ۱۰۲ عضو پیش بینی شده در قانون اساسی را دارد. مجلس سنا باید ترکیبی باشد از یک ثلث اعضای انتصابی توسط رئیس جمهور و دو ثلث اعضای شوراهای ولایتی و شوراهای ولسوالی‌ که توسط  این شوراهای  انتخاب می شوند. همه سناتوران انتخاب شده از سوی شوراهای ولایتی از سال ۱۳۹۷ بدین سو  خارج از دوره پیش بینی شده در قانون اساسی کار می‌کنند. انتخابات شورای ولسوالی‌ها هرگز برگزار نشده  و راه ‌حل انتخاب اعضای بیشتر شورای ولایتی برای پرکردن این خلاء از سال ۱۳۹۳ بدین سو ملغا شده است.
• نابسامانی حاکم بر این نهادها ناشی از عوامل معتدد می‌باشد. مهمتر از همه، بی اعتنایی رؤسای جمهور به محدودیت‌های در نظر گرفته شده قانون اساسی برای دوره کاری بر همه‌‌ این نهادها تأثیر گذاشته است.  به خصوص قوه مجریه، همچنان قوه مقننه، این نهادها را در معرض دستکاری قرار داده اند. صلاحیت این نهادها، به خصوص ستره محکمه و کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی، از ابتدا به دلیل ابهامات و خلاهای موجود در قانون اساسی  دچار مشکل بوده که این نهادها را در برابر منافع سیاسی آسیب پذیرتر ساخته و مانع توانایی آن ها در انجام وظایف شان شده است. انتخابات شوراهای ولایتی نیز تحت تأثیر ناامنی قرار گرفته و ناامنی عاملی در عدم برگزاری انتخابات شوراهای ولسوالی‌ نیز بوده است. این الزاما بدان معنی است که مشرانو جرگه ناقص است و خارج از  چهارچوب پیش بینی شده در قانون اساسی فعالیت کند.

در این گزارش، ما  به نوبت بر روی این چهار نهاد تمرکز می‌کنیم. ما حتا می‌توانستیم تور را وسیع تر پهن کنیم (دامنه تحقیق را گسترده تر بسازیم) و وزارتخانه‌ها و ارگان‌های مختلف دولتی که در قانون اساسی معادل وزارتخانه‌ها در نظر گرفته شده است، مانند بانک مرکزی (د افغانستان بانک) و لوی څارنوالی که بسیاری از همین مشکلات را در آن ها نیز می‌توان یافت، به بررسی بگیریم. به این نکته در نتیجه گیری  که  در آن استدلال می‌کنیم که بیماری موجود در بسیاری از نهادهای دولتی نشانه رکود گسترده ‌تری در بدنه سیاست افغانستان است، پرداخته شده است.

ستره محکمه

الف. ساختار قانونی

برحسب ماده ۱۱۶ قانون اساسی، “ستره محکمه به حیث عالی‌ترین ارگان قضائی در رأس قوه قضائیه”جمهوری اسلامی افغانستان قرار دارد. براساس این ماده قوه قضائیه، “مرکب است از ستره محکمه، محاکم استیناف و محاکم ابتدائیه.” ماده ۱۱۷ قانون اساسی تصریح می‌کند که ستره محکمه متشکل از نُه عضو است که، به شمول یک نفر به عنوان قاضی القضات، ازجانب رئیس جمهور تعیین و از سوی ولسی جرگه  تأیید می شوند. این ماده همچنین بیان می‌کند که دور اول انتصابات باید به ترتیب ذیل صورت بگیرد:

• سه عضو برای دوره چهار ساله
• سه عضو برای دوره هفت ساله
• سه عضو برای دوره ده ساله

براساس ماده ۱۱۷ تعیین اعضا برای دوره دوم جواز ندارد. اعضای ستره محکمه را نمی توان تا پایان دوره خدمت از وظایف شان عزل کرد مگر اینکه براساس ماده ۱۲۷ به  “جرمی ناشی از اجرای وظیفه یا به ارتکاب جنایت متهم گردند.” در این حالت یک سوم اعضای ولسی جرگه درخواست محاکمه را مطرح و دو سوم کل اعضا باید این درخواست را تصویب کنند. در این مرحله، عضو متهم از وظیفه عزل و قضیه به محکمه خاص محول خواهد شد.

ماده ۱۱۸ قانون اساسی بیان می‌دارد که عضو ستره محکمه باید واجد شرایط ذیل باشد: حد اقل ۴۰ سال سن داشته باشد، تبعه افغانستان باشد، دارای تحصیلات عالی در علوم حقوقی یا فقه اسلامی و در نظام قضائی افغانستان تخصص و تجربه کافی داشته باشد. او باید دارای حسن سیرت و شهرت نیک باشد، از طرف محکمه به ارتکاب جرایم ضد بشری، جنایت یا حرمان از حقوق مدنی محکوم نشده باشد و در حال تصدی وظیفه عضویت احزاب سیاسی را نداشته باشد.

ماده ۱۲۱ قانون اساسی تصریح می کند که بررسی مطابقت قوانین، فرامین تقنینی، معاهدات بین‌الدول و میثاق‌های بین‌المللی با قانون اساسی و تفسیر آنها براساس تقاضای حکومت یا محاکم مطابق با احکام قانون از صلاحیت‌های ستره محکمه است. این صلاحیت علاوه بر اختیاراتی است که ماده ۱۲۰ قانون اساسی به قوه قضائیه به صورت کل داده است که عبارتنداز: “رسیدگی به تمام دعاویی که از طرف اشخاص حقیقی یا حکمی به شمول دولت، به حیث مدعی یا مدعی علیه در پیشگاه محکمه مطابق به احکام قانون اقامه دعوا شود.” در عمل ستره محکمه از ماده ۱۲۱ برای اعمال صلاحیت در تفسیر قانون اساسی نیز استفاده کرده است هرچند که این ماده به صورت صریح این صلاحیت را به ستره محکمه اعطا نمی کند. در نتیجه، این مسأله یک منبع مداوم اختلاف میان ستره محکمه و کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی بوده است (جزئیات بیشتر این بحث در ذیر آمده است).

ب. تشکیلات فعلی ستره محکمه

ستره محکمه در حال حاضر فقط شش عضو از نُه عضو تعیین شده را دارد (به زندگی‌نامه آن ها در ویب سایت ستره محکمه اینجا و اینجا مراجعه کنید):

• سید یوسف حلیم (که براساس حکم ۴۸ مورخ ۵/۵/۱۳۹۴ رئیس جمهور به عنوان قاضی القضات گماشته شده است).
• عبدالمالک کاموی (تاریخ تقرر جوزای ۱۳۹۱)
• برات علی متین (تاریخ تقرر میزان ۱۳۹۲)
• عبدالقادر عدالت خواه (تاریخ تقرر جدی ۱۳۹۲)
• عبدالحسیب احدی (تاریخ تقرر قوس ۱۳۹۳)
• محمد زمان سنگری (تاریخ تقرر جوزای ۱۳۹۵)

رئیس جمهور غنی قضاتی را به عنوان سه عضو باقی مانده ستره محکمه پیشنهاد کرد اما صلاحیت آن ها هنوز توسط ولسی جرگه تأیید نشده است. رئیس جمهور غنی در ۷ اسد ۱۳۹۷ انیسه رسولی و شکور مهجور را  برای عضویت در ستره محکمه معرفی کرد. رسولی قبلا در سال ۱۳۹۴ به عنوان اولین عضو زن در ستره محکمه معرفی شده بود اما پس از کارزار “نمایندگان محافظه کار” بر ضداو و غیر حاضر بودن تعداد زیادی از نمایندگان زن (۲۱ تن) در روز رای دهی (به گزارش رسانه‌ها اینجا مراجعه کنید)، در ۱۷ سرطان همان سال، نامزدی او رد شد (گزارش رسانه‌ها را اینجا ببینید). هنگامی که در سال ۱۳۹۷ او بار دیگر نامزد عضویت در ستره محکمه شد، حکم رئیس جمهور غنی در این مورد به ماده شش (فقره ۱۲) قانون اساسی و همچنان به حکمی  در فقه حنفی که به زنان اجازه می دهد “در مواردی  غیر از حدود و قصاص و در مواردی که شهادت وی قابل قبول باشد ” قضاوت کند به عنوان مبنای معرفی او در ستره محکمه استناد کرد ( حکم معرفی انیسه رسولی و شکور مهجور را اینجا و اینجا ببینید). بعدا رئیس جمهور غنی دکتور عبدالله عطایی را در ۱۵ جدی ۱۳۹۷ به عنوان سومین نامزد برای عضویت درستره محکمه معرفی کرد (به معرفی‌نامه دکتور عبدالله عطایی اینجا مراجعه کنید). تقریبا دو سال بعد، در ۷ جدی ۱۳۹۹روزنامه اطلاعات روز با استناد به منابعی در ستره محکمه گزارش کرد که “بنا به دلایل نامعلوم” این سه نامزد هرگز برای کسب رای اعتماد به شورای ملی فرستاده نشده اند.

هنگامی که رسولی و مهجور در سال ۱۳۹۷ نامزد عضویت در ستره محکمه شدند، مجلس نمایندگان در آخرین سال دوره کاری خود بود، در واقع دوره قانونی پارلمان در سال ۱۳۹۴ به پایان رسیده بود اما انتخابات پارلمانی تا ماه میزان سال ۱۳۹۷به تأخیر افتاد. استدلال شده است که با توجه به اینکه همه سرگرم انتخابات پیش رو بودند، تأیید این نامزدان ستره محکمه توسط مجلس نمایندگان عملی نبود. اما در زمان معرفی  عبدالله عطایی به عنوان نامزد عضویت در ستره محکمه در اواخر ۱۳۹۷، انتخابات برگزار شد، اگرچه نتایج آن هنوز اعلام نشده است. امکان دارد که این مسأله دلیلی  برای معرفی نکردن نامزدان عضویت در  ستره محکمه به  مجلس برای رای تأیید در آن زمان بوده باشد. اما پارلمان فعلی در اوایل ثور ۱۳۹۸ افتتاح شد و الی ماه اسد همان سال رئیس و هیئت اداری خویش را انتخاب کرد (به گزارش شبکه تحلیلگران افغانستان اینجا مراجعه کنید). بنابراین، دشوار است بدانیم که چرا این سه نامزد پیشنهادی (یا نامزدان جدید) هنوز به ولسی جرگه، که  نزدیک به دو سال از آغاز کار آن می گذرد، معرفی نشده‌اند.

عنایت الله حافظ، سخنگوی ستره محکمه در ۱۳ حوت ۱۳۹۹ در گفتگو با شبکه تحلیلگران افغانستان تأیید کرد که این سه نفر برای عضویت در ستره محکمه نامزد شده‌اند وتوضیح اینکه چرا هنوز برای اخذ رای اعتماد به ولسی جرگه معرفی نشده اند مربوط به دفتر رئیس جمهور است. حافظ افزود که این نامزدان وظایف خود را اشغال نکرده‌‌اند چونکه قانون اجازه نمی دهد ستره محکمه اعضای سرپرست داشته باشد. با وجود این، همان گونه که در این گزارش خواهیم دید، اعضای سرپرست در ستره محکمه کار کرده اند. حافظ همچنان تأیید کرد که حد نصاب برای شورای عالی ستره محکمه شش عضو است، این بدان معناست که فعلا  اگر عضوی بیمار، در مسافرت یا بنابر دلایلی غایب باشد حد نصاب تکمیل نخواهد شد.

ج. تاریخچه

رئیس جمهور کرزی اولین اعضای ستره محکمه دوره پس از طالبان را در حوت ۱۳۹۴ معرفی و برای کسب رای اعتماد به ولسی جرگه تازه تأسیس (پس از انتخابات سنبله ۱۳۸۴ و افتتاح پارلمان به تاریخ ۲۸ قوس۱۳۸۴) فرستاد. آن ها عبارت بودند: فضل الهادی شینواری به عنوان رئیس ستره محکمه (همچنان موسوم به قاضی القضات)، محمد عمر مهمند، مولوی محمد قاسم، محمد قاسم هاشمزی، محمد حسین روستایی، شاه علی اصغر شهرستانی، بهاوالدین بها، عبدالرشید راشد و محمد حلیم نسیمی.

پس از دو ماه و دو دور رأی دهی، مجلس نمایندگان در ۳ جوزا ۱۳۸۵ تنها به دو تن از نامزدان پیشنهادی (محمد حلیم نسیمی و مولوی محمد قاسم) رأی اعتماد دادند. در همان روز علی اصغر شهرستانی و محمد عمر مهمند را با رای رسمی و سه نامزد دیگر محمد قاسم هاشمزی، عبدالرشید راشد و بهاوالدین بها را با رای علنی بلی و نخیر به دلیل دو تابعیت دوگانه شان  رد کرد (به گزارش رسانه‌ها  در اینجا و یاداشت‌های سفارت ایالات متحده آمریکا که توسط ویکی لیکس منتشر شده اینجا و اینجا مراجعه کنید). در ۶ جوزای ۱۳۹۵، ولسی جرگه به فضل الهادی شینواری به عنوان رئیس ستره محکمه و روستایی به عنوان عضو رأی رد داد.

رئیس جمهور کرزی در ۱۵سرطان سه عضو پیشنهادی (هاشمزی، بها و راشد) که قبلاً توسط پارلمان به دلیل داشتن تابعیت دوگانه رد صلاحیت شده بودند همراه با چهار نامزد جدید دوباره برای دریافت رای اعتماد به ولسی جرگه معرفی کرد که عبارت بودند از: عبدالسلام عظیمی به عنوان قاضی القضات و ضامن علی بهسودی، غلام نبی نوایی و عمر ببرکزی به عنوان اعضا. در ۱۰ اسد پارلمان دوباره در مورد سه نامزد ستره محکمه که دارای تابعیت دوگانه بودند بحث کرد اما این بار فیصله کرد که این افراد برای لغو تابعیت دوم خود در ظرف دو ماه اقدام کنند. در همان روز، پارلمان به عبدالسلام عظیمی، رئیس ستره محکمه، و پنج عضو پیشنهادی دیگر (بها، راشد، بهسودی، نوایی و ببرکزی) رأی اعتماد داد. تأیید صلاحیت هاشمزی جنجال برانگیز بود، چونکه او آنچه را که “اکثریت نسبی” نامیده می شود دریافت کرد، یعنی اکثریت آرا به استثنای آرای ممتنع، به عوض اکثریت بیش از ۵۰ درصد به شمول رای های ممتنع. در حالی که بعضی از نمایندگان مجلس، بر اساس ماده ۱۰۶ قانون اساسی، این را برای تأیید کافی می دانستند، برخی دیگر اما استدلال می کردند که تأیید صلاحیت نیاز به رای اکثریت دارد. ولسی جرگه تصمیم‌ گیری در مورد سرنوشت هاشمزی را به جلسه بعدی موکول کرد. هاشمزی هرگز به ستره محکمه گماشته نشد و در ۱۹حوت ۱۳۹۹ به شبکه تحلیلگران افغانستان گفت که از این که در ستره محکمه استیناف خواهی نکرد پشیمان است. عضو نهم، پوهاند عبدالعزیز بعدا منصوب شد. براساس فورم ثبت دارایی که به تاریخ ۱ اسد ۱۳۸۸ آن را امضا کرده است، او در قوس ۱۳۸۶منصوب شد.

جدول شماره ۱: قضات ستره محکمه افغانستان از سال ۱۳۸۵ به این سو که از سوی شبکه تحلیلگران افغانستان با استفاده از منابع مختلف که در این گزارش ذکر شده گردآوری شده است (به زندگی نامه ها اینجا مراجعه کنید).

علی رغم رد صلاحیت متعدد و نیاز به گزینه‌های دوم، رئیس جمهور کرزی موفق شد نُه عضو ستره محکمه را برای یک دوره چند ساله، که در قانون اساسی تعیین شده، چنانچه در جدول شماره ۱ دیده می شود،انتصاب کند. اعضایی که برای دوره چهار ساله گماشته شده بودندیعنی قاضی القضات عبدالسلام عظیمی، قاضی ضامن علی بهسودی و قاضی محمد قاسم دوره خدمت شان در اسد ۱۳۸۹ختم شد. با این حال، رئیس جمهور کرزی، به جای معرفی اعضای جدید برای اخذ رای اعتماد به ولسی جرگه، طی فرمانی که گروه بین‌المللی بحران (ICG) آن را “یک فرمان به لحاظ قانونی مشکوک” توصیف کرد دوره خدمت آن ها را تمدید کرد. عظیمی برای چهار سال دیگر به کار خود به عنوان سرپرست ستره محکمه ادامه داد و سرانجام در میزان ۱۳۹۳ استعفا داد.

رئیس جمهور غنی به تاریخ ۱ عقرب ۱۳۹۳ استعفای عظیمی را پذیرفت و طی فرمانی عبدالرشید راشد، یکی از اعضای دیگر، را سرپرست ستره محکمه تعیین کرد (به گزارش های بی بی سی اینجا و اینجا مراجعه کنید). راشد نزدیک به یک سال تا اسد ۱۳۹۴هنگامی که قاضی القضات فعلی علیم جایگزین او شد، این مقام را اشغال کرد. این بدان معناست که ستره محکمه به مدت پنج سال از اسد ۱۳۹۸ الی اسد ۱۳۹۴ توسط سرپرست اداره  شد.

تنها در جوزا ۱۳۹۱ بود که دولت سعی کرد دو عضو دیگر که دوره کاری شان در سال ۱۳۸۹ (هم زمان با دوره کاری عظیمی) به اتمام رسیده بود را جایگزین و عبدالمالک کاموی و سرور دانش (که فعلا معاون دوم رئیس جمهور غنی است) رابرای اخذ رأی اعتماد به ولسی جرگه معرفی کرد.  به تاریخ ۱۳ جوزا ۱۳۹۱، ولسی جرگه صلاحیت کاموی را تأیید و صلاحیت سرور دانش را رد کرد (به گزارش رسانه‌هااینجا مراجعه کنید). این بدان معناست که تنها یک نفر از سه عضوی که دوره خدمت شان در اسد ۱۳۸۹ تمام شده بود، تقریبا دو سال بعد، با عضو جدید جایگزین شد؛ رئیس ستره محکمه  عظیمی (چنانچه در بالا شرح داده شد) همچنان در مقام سرپرستی باقی ماند و مشخص نیست که پس از رد صلاحیت سرود دانش توسط ولسی جرگه، جای وی خالی ماند یا توسط یک قاضی سرپرست دیگر پرشد.

دوره خدمت سه عضو دیگر (نوایی، ببرکزی و عزیز) که برای هفت سال منصوب شده بودند در سرطان ۱۳۹۲ خاتمه یافت. یک عضو پیشنهادی جدید برات علی متین، در ماه سنبله منصوب و در ۳ میزان از مجلس نمایندگان رأی اعتماد گرفت و دو عضو دیگر دین محمد گران و عبدالقادر عدالت‌خواه در قوس منصوب و صلاحیت شان به تاریخ ۴ جدی سال ۱۳۹۲ توسط ولسی جرگه تأیید شد.

بنا براین، تا ختم سال ۱۳۹۲ شش عضو شورای عالی ستره محکمه باید با اعضای جدید جایگزین می شدند اما در واقع تنها چهار عضو تبدیل شده بودند. از دو عضو دیگر، قاضی القضات عظیمی تا اسد ۱۳۹۴ به عنوان سرپرست باقی ماند و مشخص نیست که آیا عضو دیگر نیز به عنوان سرپرست به وظیفه خود ادامه داد یا کرسی او خالی باقی ماند. دین محمد گران، یکی از سه عضوی که در ۱۳۹۲ به این مقام گماشته شده بود، در ۳۰ جدی ۱۳۹۴ وفات کرد. تا جوزای ۱۳۹۵ سه عضو جدید که به جای دین محمد گران و دو عضو دیگری که دوره خدمت شان خاتمه یافته بود  گماشته شدند که عبارت‌بودند از:

• سید یوسف حلیم که صلاحیتش به عنوان قاضی القضات به تاریخ ۱۳ سرطان ۱۳۹۴ تأیید شد.
• عبدالحسیب احدی که صلاحیتش به عنوان عضو در تاریخ ۷ جدی ۱۳۹۴ تأیید شد.
• محمد زمان سنگری که صلاحیتش به عنوان عضو در تاریخ ۱۳ جوزا ۱۳۹۵ تأیید شد.

دوره خدمت سه عضو دیگر (بها، نسیمی و راشد) که برای ده سال گماشته شه بودند در سرطان ۱۳۹۵ به پایان رسید. با این حال، هیچ تلاشی برای جایگزینی آنها تا دو سال بعد صورت نگرفت. دو سال بعد، در سرطان ۱۳۹۷، رییس جمهور غنی، انیسه رسولی، شکور مهجور و در جدی ۱۳۹۷ عبدالله عطایی را نامزد کرد اما هرگز آنها را برای اخذ رأی اعتماد به ولسی جرگه معرفی نکرد.

در واقع این بدان معناست است که به استثنای چهار سال اول، ستره محکمه، عالی‌ترین مرجع قانونی کشور، هیچگاه براساس قانون اساسی شکل نگرفته است. در چهار سال اخیر تنها شش عضو از نُه عضو پیش بینی شده در قانون اساسی را داشته است. انتصاب قضات ستره محکمه وظیفه رئیس جمهور است اما نه رئیس جمهور پیشین حامد کرزی و نه جانشین اش، رئیس جمهور غنی، اعضای ستره محکمه را تکمیل کرده است.

بسیاری از این موضوع عمیقا ناراحت هستند. تنها این نیست که، آن گونه که وحید فرزه‌یی معاون اتحادیه حقوق دانان افغانستان  ادعا کرده است، ناکامی در تکمیل شورای عالی ستره محکمه نقض ماده ۶۴ (فقره ۱۲) قانون اساسی است که وظایف و اختیارات رئیس جمهور را بر می شمارد که شامل انتصاب رئیس و اعضای ستره محکمه با تأیید ولسی جرگه می شود. بلکه کامل نبودن اعضای ستره محکمه پیامدهای عملی نیز در پی دارد. عبدالله شفایی، عضو کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی  (نقل قول از گزارش فوق الذکر روزنامه اطلاعات روز) گفته است که زمانی که شورای عالی ستره محکمه کامل نیست، فعالیت های آن با کندی مواجه خواهد شد و کیفیت کار آن  متأثر خواهد شد. او همچنان باور دارد که این مسئله باعث می شود که محکمه در برابر نفوذ دولت آسیب پذیر شود، با توجه به اینکه اعمال نفوذ بر شش عضو آسان تر از نُه عضو است و این امر به نوبه خود استقلال قوه قضائیه که قرار است به تأمین نظارت و توازن کمک کند را زیر سوال می برد.

کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی

این کمیسیون در سال ۱۳۸۹، یعنی شش سال بعد از آن که در قانون اساسی پیش بینی شد، تأسیس شد. از آن زمان تاکنون، به جزء از یک دوره کوتاه از جدی ۱۳۹۴ تا میزان ۱۳۹۶ اعضای آن هرگز کامل نبوده اند. این کمیسیون تنها پس از جنجالی میان شورای ملی و دولت در سال ۱۳۸۶ ایجاد شد. مجلس نمایندگان رنگین دادفر اسپنتا، وزیر امور خارجه وقت، را استیضاح کرده بود اما رئیس جمهور کرزی به ستره محکمه مراجعه کرد تا ادامه کار اسپنتا را ممکن بسازد. ستره محکمه با صدور فیصله ای که ولسی جرگه آن را نپذیرفت طرف رئیس جمهور را گرفت . این جنجال ولسی جرگه را واداشت تا سرانجام  پیش نویس قانونی برای تشکیل کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی را طبق ماده ۱۵۷ قانون اساسی تهیه کند (به تحلیل شبکه تحلیلگران افغانستان اینجا مراجعه کنید). این قانون به این کمیسیون صلاحیت واضح تفسیر قانون اساسی را می داد اما این صلاحیت بعدا محدود شد (بحث بیشتر در این مورد بعدا در این گزارش صورت خواهد گرفت). علاوه بر این، هر دو رئیس جمهور، کرزی و غنی، هرگز اعضای این کمیسیون را براساس چهارچوب زمانی در نظرگرفته شده در قانون اساسی انتصاب نکردند.

الف. ساختار قانونی

  در ماده ۱۵۷ قانون اساسی تشکیل یک کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی  پیش بینی شده است که اعضای آن باید از سوی رئیس جمهور تعیین و از سوی ولسی جرگه تأیید شوند.این ماده اما جزئیات بیشتر در مورد وظایف و اختیارات یا تعداد اعضای این کمیسیون به دست نمی دهد. این جزئیات به احکام قانونی محول شد که توسط ولسی جرگه در ۱۰ سنبله ۱۳۸۷ تصویب شد . ماده ۴ این قانون تصریح می‌کند که “کمیسیون متشکل از هفت عضو، مرد و زن، بوده که بعد از اخذ رأی اعتماد از ولسی جرگه و منظوری رئیس جمهور برای دوره چهار ساله تعیین می‌گردند.”

ماده ۱۰ این قانون بیان می‌کند که نصاب جلسات کمیسیون در صورت حضور پنج عضو تکمیل، تصامیم در جلسات بر اساس رای اکثریت اعضای حاضر اتخاذ می‌شود، در صورت تساوی آراء جانبی که رای رئیس جلسه با آن باشد، اکثریت به حساب می‌آید. جلسات عادی کمیسیون هفته یک بار و جلسات فوق‌العاده به درخواست رئیس جمهوریا شورای ملی، به درخواست سه نفر از اعضا یا به درخواست رئیس کمیسیون دایر می‌شود. ماده نهم این قانون مراجعی بر می شمارد که می توانند مسایل ناشی از احکام قانون اساسی را به این کمیسیون برای نظریات حقوقی احاله کنند: رئیس جمهور، مجلسین شورای ملی، ستره محکمه، کمیسیون مستقل حقوق بشر افغانستان، کمیسیون مستقل انتخابات و کمیسیون اصلاحات اداری و خدمات ملکی.

ماده هشتم قانون این کمیسیون وظایف و صلاحیت‌های آن را مشخص می کند: نظارت بر رعایت و اجرای احکام قانون اساسی توسط رئیس جمهور، حکومت، شورای ملی، قوه قضائیه، ادارات، موسسات و سازمان‌های دولتی و غیردولتی؛ ارائه مشوره‌های حقوقی به رئیس جمهور و شورای ملی در مورد مسایل ناشی از قانون اساسی؛ ارائه پیشنهاد‌های مشخص به رئیس جمهور و شورای ملی در زمینه اتخاذ تدابیر به منظور توسعه امور قانون گذاری در موارد که قانون اساسی حکم  کرده است؛ ارائه گزارش به رئیس جمهور در صورت ملاحظه تخطی یا تخلف از احکام مندرج قانون اساسی؛ و تصویب لوایح و طرز‌العمل‌های مربوطه.

دو فقره دیگر (۱و۴) ماده هشتم این قانون به کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی صلاحیت می دهد که: ۱) احکام قانون اساسی را به درخواست رئیس جمهور، مجلسین شورای ملی، ستره محکمه و حکومت تفسیر کند ؛ و ۲) قوانین نافذه را به منظور دریافت تناقضات با قانون اساسی و ارائه آن به رئیس جمهور و شورای ملی به منظور اتخاذ تدابیر برای رفع آن ها مطالعه کند. پس از تصویب این قانون توسط ولسی جرگه، رئیس جمهور کرزی آن را برای بررسی به ستره محکمه فرستاد. در ۲۵ حمل ۱۳۸۸، ستره محکمه با صدور یک قرار قضایی اعلام کرد که فقره یکم و چهارم و بعضی از بخش های دیگر این قانون در مغایرت با صلاحیت(مندرج ماده ۱۲۱ قانون اساسی)  ستره محکمه قرار می گیرد.هنگامی که قانون کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی در سرطان ۱۳۸۸ در جریده رسمی نشر شد، نظر ستره محکمه نیز با آن نشر شد بدون این که مشخص شود که آیا فیصله ستره محکمه  جایگزین قانون می شود یا خیر (به تحلیل شبکه تحلیلگران افغانستان اینجا مراجعه کنید). این مسأله به عنوان یک مناظره حل نشده میان ستره محکمه و کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی باقی مانده است. در نتیجه، هیچگاه واضح نبوده است که کدام نهاد حرف نهایی را در ارتباط با تفسیر قانون اساسی می زند.

قبل از ایجاد کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی، ستره محکمه مرجع بالفعل (دوفاکتوی) تفسیر قانون اساسی بود. دولت، بر اساس نظر سال ۱۳۸۸ ستره محکمه، صلاحیت کمیسیون را پس از تشکیل آن  بیشتر کاهش داد. ابهام قانونی ای که ایجاد شده زمینه را برای مانورهای سیاسی فراهم کرده است. به طور مثال: در اختلافات با شورای ملی، هردو رئیس جمهور کرزی و غنی روی ستره محکمه به خاطر حکم هایی به نفع  شان حساب باز کرده اند، در حالی که مجلس نمایندگان اغلب به کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی مراجعه کرده است.

این سردرگمی در ۱۱ عقرب ۱۳۹۹، هنگامی که کمیته قوانین کابینه طرح “قانون بررسی مطابقت اسناد تقنینی با قانون اساسی و تفسیر آنها” را تصویب کرد(برای جزئیات بیشتر به این خبرنامه اینجا مراجعه کنید)، به اوج خود رسید. این طرح قانون که هنوز باید توسط  کابینه تأیید و بعد به ولسی جرگه برای رای گیری فرستاده شود صلاحیت تفسیر قانون اساسی را به ستره محکمه واگذار می کند. اما درست یک روز بعد کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی با صدور اعلامیه‌ای استدلال کرد که اختیارات تفویض شده به ستره محکمه در مغایرت با اصل تفکیک قوا قرار دارد و ماده ۱۲۱ قانون اساسی تنها صلاحیت تفسیر قوانین عادی، فرامین تقنینی، کنوانسیون ها و موافقتنامه‌‌های بین‌الملی ، نه تفسیر قانون اساسی، را به ستره محکمه داده است .

ب. تشکیلات فعلی کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی

کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی در حال حاضر از هفت عضو فقط چهار عضو دارد و فاقد نصاب برای جلسات است. دوره قانونی این چهار عضو ۱۵ ماه پیش به پایان رسید و یکی از آن ها بیشتر سال گذشته را غایب و در خارج از کشور بوده است.

شش عضو کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساس  به تاریخ ۱۰ جدی ۱۳۹۴ پس از اخذ رای اعتماد از مجلس نمایندگان در ۷ جدی ۱۳۹۴ و ذریعه حکم شماره ۱۱۸ برای یک دوره چهار ساله منصوب شدند که عبارت‌بودند از: محمد قاسم هاشمزی، داکتر عبدالله شفایی، داکتر سید ابوبکر متقی، داکتر عبدالروف هروی، محمد عارف حافظ و غزال حارث (به زندگی‌نامه آن ها اینجا مراجعه کنید). اما ترکیب کمیسیون از ماه میزان ۱۳۹۶ هنگامی که دوره خدمت عضو هفتم، لطف الرحمن سعید، پایان یافت و عضو جدیدی به جایش معرفی نشد، کامل نبوده است. دوره سعید با دوره اعضای پیشین این کمیسیون همپوشانی داشته است. زمانی که غزال حارث، چند ماه قبل از ختم دوره خدمتش به تاریخ ۱۹ اسد ۱۳۹۸ به عنوان رئیس اداره بازرس افغانستان برای مبارزه علیه فساد اداری تعیین شد، کمیسیون یک عضو دیگرش را نیز از دست داد. جایگزین او تاکنون معرفی نشده است. سپس در ۱۴ سنبله عبدالروف هروی درگذشت (به اعلامیه کمیسیون در باره مرگ اواینجا مراجعه کنید). هرچند که دوره کاری هروی به پایان رسیده بود اما او تا زمان مرگش به کار خود به عنوان یک عضو کمیسیون ادامه داد. جایگزین او نیز معرفی نشده است.

عبدالله شفایی، یک عضو این کمیسیون، در ۴ عقرب ۱۳۹۹ به شبکه تحلیلگران افغانستان گفت که کمیسیون تنها سه عضو فعال دارد – خودش، سید ابوبکر متقی و محمد عارف حافظ – چرا که رئیس کمیسیون، قاسم هاشمزی، از هشت ماه بدین سو در بریتانیا به سر می برد. هاشمزی در ۱۹ حوت ۱۳۹۹ به شبکه تحلیلگران افغانستان گفت که چند روز پیش به کابل برگشته است. این بدان معناست که  که به نظر می‌رسد او بیشترین زمان سال گذشته (۱۳۹۹) را در خارج از کشور گذرانده است.

شفایی افزود که قبل از اینکه دوره خدمت اعضای کمیسیون در ۱۱ جدی ۱۳۹۹ پایان یابد، آنها با ارسال سه مکتوب به ارگ ریاست جمهوری از رئیس جمهور خواست یا اعضای جدید معرفی کند  یا  اعضای فعلی کمیسیون را برای یک دوره دیگر برای اخد رأی اعتماد به ولسی جرگه معرفی کند. اندکی بعد از آن، سرور دانش، معاون دوم رئیس جمهور، با اعضای کمیسیون تماس گرفت و به آن ها گفت که می‌توانند و باید به وظایف خود ادامه دهند. به گفته شفایی،  دانش به ماده ۱۰۴ قانون انتخابات  استناد و استدلال کرد که پست‌های اعضای کمیسیون “نیمه انتخابی” است از این حیث که آن ها توسط رئیس جمهور انتصاب و از جانب مجلس نمایندگان تأیید می شوند. شفایی با این استدلال موافق بود و شبکه تحلیلگران افغانستان را به اصل ادامه خدمت در نهادهای عمومی، که به عنوان مثال در فرانسه نیز مشاهده می‌شود، به عنوان یکی از دلایل این که اعضای کمیسیون پس از پایان یافتن دوره کاری شان، پذیرفتند به کار خود ادامه بدهند، ارجاع  داد.

اما ماده ۱۰۴ قانون انتخابات در واقع تنها به اعضای نهادهای انتخابی که در صورت تاخیر در برگزاری انتخابات در سمت خود باقی می‌مانند اشاره دارد. علاوه بر این، در ۱۳۹۳ سه عضو این کمیسیون که دوره خدمت شان به پایان رسیده بود و توسط مجلس نمایندگان برای دوره دوم رد صلاحیت شده بودند، سرپرستی را نپذیرفتند (بحث بیشتر در این مورد بعدا در این گزارش صورت می گیرد). یکی از این اعضا، داکتر امین احمدی، به تاریخ ۲۶ حوت ۱۳۹۹ به شبکه تحلیلگران افغانستان گفت که او در مقاله‌ای استدلال کرده بود که پذیرفتن سرپرستی در نهادی که قرار است از قانون اساسی محافظت کند فاقد وجاهت قانونی است و در نتیجه، این نهاد نمی تواند به شکل مؤثر به حل مناقشات و اختلافات بپردازد.

در ۴ حوت ۱۳۹۸، وزارت مالیه با ارسال نامه ای به کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی گفت که دفتر رئیس جمهور به آن اطلاع داده که رئیس و اعضای کمیسیون باید به وظایف خود تا زمان تعیین اعضای جدید ادامه دهند. وزارت همچنین گفت که این تصمیم براساس هدایت رئیس جمهور و مشورت با معاون دوم ریاست جمهوری اتخاذ شده است. با گذشت یک سال از آن زمان، اعضای جدید معرفی نشده اند و کمیسیون کماکان فاقد نصاب برای تصمیم گیری است.

ج. تاریخچه

طبق قانون، کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی باید هفت عضو داشته باشد. اما رئیس جمهور کرزی تنها شش نفر را در سال ۱۳۸۹ برای اخذ رای اعتماد به ولسی جرگه معرفی کرد(شایعات آن زمان این بود که رئیس جمهور می‌خواست عظیمی، رئیس وقت ستره محکمه، که دوره خدمتش رو به اتمام بود، را دوباره معرفی کند، اما این کار انجام نشد). ولسی جرگه در ۲۰ جوزا ۱۳۸۹ صلاحیت پنج نامزد پیشنهادی را تأیید کرد که عبارت‌بودند از: گل رحمان قاضی، سید عمر منیب، محمد امین احمدی، عبدالقادر عدالت‌‌خواه و محبوبه حقوقمل (تنها زن در ترکیب این کمیسیون- گزارش ۱۳۹۹ شبکه تحلیلگران افغانستان به مناسبت درگذشت این حقوقدان بی نظیر را اینجا بخوانید). نامزد ششم، ثمر گل اشرف، قبل از اخذ رای اعتماد، انصراف داد (به گزارش شبکه تحلیلگران افغانستان اینجا مراجعه کنید).

بنابر این، این کمیسیون در سال ۱۳۸۹، فعالیت خویش را فقط با پنج عضو آغاز کرد. بیشتر از یک سال بعد، عبدالمنیر دانش برای اخذ رای اعتماد به ولسی جرگه معرفی و در ۵ قوس ۱۳۹۰ صلاحیتش به عنوان ششمین عضو این کمیسیون از سوی مجلس نمایندگان تأیید شد (به گزارش رسانه‌ها اینجا و اینجا مراجعه کنید). کمیسیون هنوز به عضو هفتم نیاز داشت تا اعضایش تکمیل شود و با مرگ سید عمر منیب در ۷ حوت ۱۳۹۰ تعداد اعضای آن باز هم کاهش یافت.

سرانجام،  در میزان ۱۳۹۲، پس از گذشت بیش از سه سال از تشکیل این کمیسیون، رئیس جمهور کرزی، لطف الرحمن سعید و نصرالله ستانکزی را به عنوان دو نامزد جدید پینشهاد کرد. به تاریخ ۳ میزان ۱۳۹۲مجلس نمایندگان صلاحیت سعید را تأیید و صلاحیت ستانکزی را رد کرد (به گزارش رسانه‌هااینجا  مراجعه کنید). سپس در جدی ۱۳۹۲، عبدالقادر عدالت‌خواه بدون اینکه جایگزینی برای او در کمیسیون معرفی شود به ستره محکمه منصوب شد. انتصاب او، تعداد اعضای کمیسیون را بار دیگر به پنج نفر کاهش داد.

اوضاع کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی در دور دوم آن بهبود نیافت. در ۲۶ سرطان ۱۳۹۳، هنگامی ‌که دوره خدمت سه عضو موسس (قاضی، احمدی و حقوقمل) به پایان رسید، عضویت آن ها ، برای بار دوم از سوی ولسی جرگه رد (به گزارش رسانه‌ها اینجا مراجعه کنید). احمدی در گفتگو با شبکه تحلیلگران افغانستان، به تاریخ ۲۰ حوت ۱۳۹۹، یادآور شد که پس از رد شدن صلاحیت آن ها برای دور دوم  توسط ولسی جرگه، او از تلویزیون اطلاع حاصل کرد که رئیس جمهور کرزی آن ها را به عنوان اعضای سرپرست گماشته است. در آن زمان، احمدی در نامه ای‌ سرگشاده که در روزنامه جامعه باز منتشر شد (این روزنامه دیگر وجود ندارد) احتمال اینکه آن ها در نقش سرپرست ایفای وظیفه کنند را رد کرد. در نتیجه، کمیسیون برای بیش از یک سال فقط با دو عضو (دانش و سعید) فعالیت کرد تا اینکه در قوس ۱۳۹۴ شش عضو جدید (هاشمزی، متقی، شفایی، حارث، هروی و حافظ) تعیین و تأیید شدند.

دور دوم با مشکلات فلج کننده درونی نیز روبه رو بود که در ۲۷ حمل ۱۳۹۶،زمانیکه شش عضو کمیسیون  هاشمزی را از ریاست این کمیسیون برکنار و عضویت او را لغو کردند، آشکار شدند. اعضا دفتر رئیس جمهور، دفتر رئیس اجراییه و هردو مجلس شورای ملی را از تصمیم خود مطلع و ادعا کردند که هاشمزی در حفظ و استقلال و شهرت نیک کمیسیون ناکام مانده و فاقد توانایی رهبری است. در این تصمیم به مشکلات صحی (مانند کهولت سن و ضعف حافظه) نیز اشاره و گفته شد که او دیگر برای ریاست این کمیسیون مناسب نیست.

رئیس جمهور غنی برکناری هاشمزی را نپذیرفت و در عوض کمیته دولتی ای را به تاریخ ۲۶ ثور ۱۳۹۶ برای بررسی این تصمیم و فعالیت‌های کمیسیون ایجاد کرد. ریاست این کمیته را نصرالله استانکزی، رئیس وقت بورد حقوقی ریاست جمهوری، به عهده داشت .او با ارسال مکتوبی از کمیسیون خواست که تمامی اسناد مربوط به “عملکرد مسلکی، اداری و مالی” سال‌های ۱۳۹۴-۱۳۹۶ را برای ارزیابی به کمیته فوق الذکر بفرستد. اعضای این کمیسیون این مداخله را به مثابه چالشی برای استقلال خود تلقی و استدلال کردند که یک کمیته دولتی حق ندارد اسناد مرتبط به عملکرد یک کمیسیون مستقل را مطالبه کند (به تحلیل شبکه تحلیلگران افغانستاناینجا مراجعه کنید). پس از کش و قوس های فروان و بدون آن که مشخص شود که کدام گزارشی از نتیجه این تحقیقات بیرون داده شد یا خیر، هاشمزی، با اینکه بیشترین وقت را در در طول دوازده ماه گذشته بیرون از کشور سپری کرده، تا امروز در پست خود بباقی مانده است.

جدول شماره ۲: اعضای کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی که شبکه تحلیلگران افغانستان با استفاده از داده های گرفته شده از منابع مختلف که در این گزارش ذکر شده به شمول زندگی نامه های این اعضا گردآوری کرده است.

کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی، چنانچه جدول شماره ۲ نشان می‌دهد، در سراسر دور اول فعالیتش، ناکامل ماند و اکثراً دارای پنج عضو بود و سپس بیش از یک سال (از سرطان ۱۳۹۳ الی قوس ۱۳۹۴) در دوره دوم فعالیتش، فقط دو عضو داشت. این کمیسیون در طول موجودیت یازده ساله اش  تنها دو سال کامل بوده است (در دو سال اول دوره دومش تا زمانی که دوره خدمت لطف الرحمن سعید در سنبله ۱۳۹۶ به پایان رسید). افزون بر این، از قوس ۱۳۹۸ بدین سو، کمیسیون توسط چهار عضو سرپرست اداره می‌شود که دوره خدمت همه شان به پایان رسیده است.

ناکامی رئیس جمهورها در تکمیل اعضای کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی یا در احترام گذاشتن به دوره های قانونی آن باعث شده که این کمیسیون نتواند وظیفه خود را انجام دهد. به طور مثال، به تاریخ ۲۵ حمل ۱۳۹۸، کمیسیون مستقل حقوق بشر افغانستان شکایت سناتور پیشین، باختر امین زی، را مبنی بر این که رئیس جمهور غنی برخلاف قانون وی را برکنار کرده است،  به کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی ارجاع داد. در ۶ عقرب ۱۳۹۹ کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی  در پاسخ به کمیسیون مستقل حقوق بشر نوشت که برای این کمیسیون به دلیل نداشتن نصاب لازم برای تصمیم گیری صدور یک تفسیر در باره موضوع احاله شده ممکن نیست. با وجود، این کمیسیون تفسیری که توسط یکی از بخش‌های این کمیسیون تهیه شده بود را به کمیسیون حقوق بشر ارسال کرد(بحث بیشتر در این مورد در بخش مجلس سنا صورت می گیرد).

بحث در باره اینکه کدام نهاد، کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی یا ستره محکمه، صلاحیت تفسیر قانون اساسی را دارد،  در هاله ابهام فرو رفته است که نه تنها از ابهام بر سر صلاحیت ها بلکه  از این که هر دو رئیس جمهور به شکل واضح به تخریب این کمیسیون روی آورده اند ناشی می شود. در نتیجه، این کمیسیون فاقد نصاب برای تصمیم گیری  و از اعمال صلاحیتی که به باور آن قانون اساسی به آن داده عاجز است. 

پای:

بیاکتنې:

دا مقاله په وروستي ځل تازه شوې وه ۲۵ جوزا / غبرګولی ۱۴۰۰

لیکوالان:

علی یاور عادلی

نور د دې لیکوال څخه