آزادی ها و حقوق/ حقوق او اختيارات

کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی در پی حفظ استقلال یا تصحیح اشتباه؟


بعد از اینکه کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی (بعد از این  کمیسیون) رییس خویش را برکنار کرد، رییس جمهور فرمان بررسی کارنامه کمیسیون را صادر نمود. این فرمان به معنی مداخله در امور کمیسیون و زیر سئوال بردن استقلال آن تعبیر شده است. تصمیم کمیسیون مبنی بر برکناری رییس آن از نظر حقوقی مشکل جدی ندارد. اما گفته می شود مخالفت کمیسیون با بعضی از مواد موافقتنامه صلح حکومت افغانستان با حکمتیار و تهیه گزارشی در باره موارد نقض قانون اساسی دلیل اصلی تصمیم رییس جمهور است. احسان قانع وعلی یاور عادلی – پژوهشگران شبکه تحلیلگران افغانستان – در این گزارش تلاش کرده اند تا خلاء های حقوقی تصمیم کمیسیون، دلایل مخالفت رییس جمهور با این تصمیم و تنازع صلاحیت های  کمیسیون و ستره محکمه را به صورت مفصل مورد واکاوی و تحلیل قرار دهند. (۱)

چرا رییس جمهور تصمیم به بررسی عملکرد کمیسیون گرفت و عواقب این تصمیم چه خواهد بود؟

در ۲۶ ثور ۱۳۹۶رییس جمهور اشرف غنی با صدور فرمانی کمیته ای را برای بررسی عملکرد کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی توظیف نمود. نصرالله استانکزی – رییس بورد عدلی ریاست جمهوری – این کمیته را رهبری می کند. این کمیته پس از آن توظیف شد که شش عضو کمیسیون، در تصمیمی، آقای محمد قاسم هاشمزی را از ریاست کمیسیون برکنار و عضویت او را (به عنوان عضو هفتم) از کمیسیون سلب کردند. این تصمیم کمیسیون در ۲۷ حمل ۱۳۹۶و در غیاب هاشمزی اتخاذ و، برای اطلاع، به ریاست جمهوری و هردو اتاق شورای ملی ارسال شد. کمیسیون، در فیصله نامه  خویش، از  ضعف مدیریت، ناتوانی در حفظ استقلال و اعتبار کمیسیون و مهمتر از همه ناتوانایی صحی مثل کوهلت سن و ضعف حافظه هاشمزی  به عنوان دلایل برکناری او نام برده است.

رییس جمهوری غنی تصمیم کمیسیون را نپذیرفت و در عوض کمیته ای را برای بررسی تصمیم و عملکرد کمیسیون ایجاد کرد. در ۳۰ ثور ۱۳۹۶رییس کمیته – آقای استانکزی با ارسال نامه ای به  کمیسیون –از این کمیسیون خواست اسناد مربوط به امور مسلکی، مالی و اداری سال های ۱۳۹۴الی ۱۳۹۶خود را به این کمتیه  بفرستد.

شش عضو باقی مانده کمیسیون، این اقدام حکومت را مداخله در استقلال کاری کمیسیون تلقی کردند. آن ها این موضوع را در نامه ای که در پاسخ به نامه استانکزی در ۳ جوزا ۱۳۹۶صادر کردند، بیان داشتند. در این نامه، کمیسیون اعلان کرده که حاضر به پاسخگویی در مورد امور اداری و مالی خویش است اما اعضای کمیسیون به هیچ نهاد و مقامی برای تصامیم مسلکی خویش پاسخگو نیستند. زیرا این امر سبب از بین رفتن استقلال کمیسیون و مانع انجام وظایف آن می شود. یکی از اعضای کمیسیون به شبکه تحلیلگران افغانستان گفته است که قانون اساسی، قانون کمیسیون و هیچ سند حقوقی دیگر کمیسیون را برای تصامیم مسلکی اش مکلف به پاسخگویی به رییس جمهور یا شورای ملی نمی سازد.  شش عضو کمیسیون راهکاری بدیل نیز پیشنهاد کرده و گفته اند که رییس جمهور می تواند یک هیأت بلند رتبه به رهبری معاون دوم رییس جمهور برای مصالحه میان شش عضو و رییس قبلی شان ایجاد کند. به گفته همان عضو ، “این امکان وجود دارد که اعضای کمیسیون فیصله  خویش را در مورد سلب عضویت هاشمزی لغو کنند به شرط اینکه هاشمزی قبلا و کتبا استعفای خویش را از ریاست کمیسیون اعلان نماید.” این پیشنهاد تأثیری بر موقف کمیسیون در مورد هاشمزی نمی گذارد اما شاید بتواند کشمکش های ناشی از خلاء حقوقی در مورد چگونگی سلب عضویت هاشمزی را خاتمه ببخشد.

برکناری و سلب عضویت هاشمزی اما تنها دلیل کشمکش جاری میان کمیسیون و رییس جمهور نیست. بلکه موضوع صلاحیت ها و استقلال این نهاد  که می تواند با استفاده از آن برنامه های حکومت را به چالش بکشد نیز در این اختلافات نقش دارد. گفته می شود رییس جمهور غنی از بعضی تصامیم کمیسیون در دو سال اخیر ناراحت است (این موضوع در ذیل بحث می شود). از این رو با توظیف کمیته حکومتی برای بررسی عملکردهای کمیسیون در پی عقده گشایی است. به گفته منبعی در کمیسیون که شبکه تحلیلگران افغانستان با آن صحبت کرده است، رییس جمهور “یک کمیسیون مطیع” می خواهد.

دلایل ریشه دار دیگر نیز ممکن است در عقب مخالفت رئیس جمهور با تصمیم کمیسیون به برکناری و سلب عضویت هاشمزی باشد. مثلا ابهام حقوقی در مورد صلاحیت کمیسیون و ستره محکمه در مورد تفسیر قانون اساسی و اینکه در سیستم حقوقی افغانستان آخرین حرف را کدام یکی از دو نهاد باید بزند. این ابهام ناشی از دو ماده قانون اساسی است زیرا ماده۱۲۱ قانون اساسی صلاحیت بررسی مطابقت قوانین عادی با قانون اساسی را به ستره محکمه و ماده ۱۵۷صلاحیت نظارت بر تطبیق قانون اساسی را به کمیسیون داده است اما صلاحیت تفسیر قانون اساسی را به صورت واضح به هیچ یک از این دو نهاد نداده است. دوگانگی مراجع و عدم صراحت در مورد صلاحیت تفسیر قانون اساسی نه تنها سبب تنازع صلاحیت میان کمیسیون و ستره محکمه شده است که در خیلی موارد کشمکش های سیاسی را نیز در پی داشته است. به طور مثال، در دوران رییس جمهور کرزی، حکومت همواره برای تفسیر قانون اساسی به ستره محکمه مراجعه می کرد و در مقابل شورای ملی به کمیسیون. از این رو، می توان گفت که حداقل در تئوری، این وضعیت سبب خاتمه کشمکش سیاسی میان قوه مجریه و مقننه نمی شود زیرا مشخص نیست حرف کدام یک از این دو نهاد تفسیر کننده قانون اساسی، حرف نهایی است.

آیا رییس جمهور با بررسی عملکرد کمیسیون در پی عقده گشایی است؟

یکی از اعضای کمیسیون به شبکه تحلیلگران افغانستان گفته است که بعضی از اقدامات اخیر کمیسیون سبب نارضایتی رییس جمهور  شده است. در ۹ جوزا ۱۳۹۵ کمیسیون در مورد پیش نویس نهایی موافقتنامه صلح حکومت افغانستان با حکمتیار نظریه حقوقی صادر کرد. در این نظریه، کمیسیون بند آخر ماده ۸ موافقتنامه صلح را خلاف قانون اساسی تشخیص داد. در این بند حکومت حضور حزب اسلامی در نهادهای انتخاباتی را مطابق قانون تضمین کرده است. کمیسیون این تعهد را خلاف ماده ۱۵۶ قانون اساسی دانسته و استدلال کرده بود که این تعهد بی طرفی نهادهای انتخاباتی را زیر پرسش می برد و انتخابات را دستخوش مداخلات سیاسی می سازد. کمیسیون ماده ۱۱ موافقتنامه صلح را نیز خلاف قانون اساسی تشخیص داده و بیان داشته بود که معافیت از مجازات نباید حق العبد را ضایع سازد. در آخر کمیسیون خواستار تعریف مشخص مکانیزم خلع سلاح حزب اسلامی حکمتیار شده بود. کمیسیون در استدلال خود گفته بود که ماده ۳۵ قانون اساسی به احزاب سیاسی اجازه داشتن شاخه نظامی را نمی دهد. به قول  همین منبع، یکی از اعضای کمیته حکومتی برای بررسی عملکرد کمیسیون به اعضای کمیسیون گفته است که این نظریه حقوقی رییس جمهور غنی را خشمگین ساخته است.

این منبع همچنان مدعی است که تهیه گزارش نقض قانون اساسی دلیل دیگر عقده رییس جمهور نسبت به کمیسیون است. در این گزارش، کمیسیون ۱۴ مورد نقض قانون اساسی (بعضی از آنها توسط رییس جمهور صورت گرفته اند) را شناسایی کرده است و قرار بود  یافته های این گزارش در هفته قانون اساسی (در اواسط جدی ۱۳۹۵) منتشر شود. اما به دلیل مداخله معاون دوم رییس جمهور – سرور دانش –از انتشار آن در هفته قانون اساسی  جلوگیری شد. آقای هاشمزی – رییس برکنار شده کمیسیون – مانع انتشار گزارش بعد از هفته قانون اساسی شد. به قول همین منبع، قبل از مداخله سرور دانش، رییس جمهور رییس کمیسیون – آقای هاشمزی – را به خاطر تهییه گزارش فراخوانده بود اما آقای هاشمزی مسئولیت آن را به گردن معاون کمیسیون عبدالرحمان سعید و سایر اعضای کمیسیون انداخته بود. در نتیجه رئیس جمهور آقای سعید را به جلسه ای فرا خواند و در حضور آقای دانش و آقای هاشمزی توبیخ کرد.

واکنش هاشمزی به برکناری و سلب عضویت اش چه بود؟

هاشمزی در واکنش به تصمیم شش عضو کمیسیون مبنی بر برکناری اش از ریاست و سلب عضویت اش از کمیسیون، آنها را متهم به فساد اداری و عدم حضور فعال در کمیسیون کرد. هاشمزی،  در مصاحبه ای با تلویزیون کابل نیوز در ۳۱ حمل ۱۳۹۶، گفت که اختلاف میان او و سایر اعضا ناشی از تأکید هاشمزی  بر حضور مداوم اعضا در جلسات و نیز مخالفتش باخواستهای غیر قانونی اعضا، می شود. در این مصاحبه، او می گوید که بعضی از اعضای کمیسیون به دلیل مصروفیت در کارهای دیگر و در جاهای دیگر معمولا در جلسات کمیسیون حاضر نمی شوند. موصوف  به طور مشخص از معاون خویش (اکنون سرپرست کمیسیون)- عبدالرحمان سعید- نام می برد و می گوید که وی مصروف دوره دکترای خویش در آلمان و تدریس در چند دانشگاه در داخل کشور است. به همین دلیل به ندرت در جلسات کمیسیون شرکت می کند. در مورد خواست های غیر قانونی همکارانش، آقای هاشمزی از درخواست صدهزار افغانی برای پرداخت کرایه خانه، درخواست برای تعیین اقارب شان در بست های با معاش بالا و داشتن موتر زره نام می برد. وی مدعی است که مخالفتش با خواستهای همکارانش باعث شده که آنها به ایجاد یک “ائتلاف نامقدس”  و راه اندازی یک “کودتای داخلی” دست بزنند و در حقیقت اوهزینه ایستادگی اش در مقابل فساد را می پردازد. آقای هاشمزی همچنان قانونی بودن تصمیم همکارانش را به چالش می کشد. به گفته وی تصمیم آنها بنیاد حقوقی ندارد و قانون کمیسیون در ماده ۷مکانیسم سلب عضویت از کمیسیون را مطرح کرده بود که توسط ستره محکمه خلاف قانون اساسی تفسیر و از قانون کمیسیون برداشته شده است. او می افزاید که ماده ۶ کمیسیون شرایط از دست دادن عضویت را واضح نموده که هیچ کدام از شرایط در مورد او صدق نمی کند. هاشمزی خود را عضو و رییس کمیسیون و سلب عضویت اعضای کمیسیون را در حیطه صلاحیت رییس جمهور می داند.

واکنش شورای ملی به تصمیم کمیسیون چه بود؟

فیصله کمیسیون در مورد برکناری هاشمزی و سلب عضویت وی همزمان هم به ریاست جمهوری و هم  به ولسی جرگه و مشرانو جرگه ارسال شد. هیأت اداری هردو اتاق شورای ملی فیصله کمیسیون را جداگانه بحث و در مورد آن کتبا ابراز نظرکردند. مشرانو جرگه در ۲۳ ثور ۱۳۹۶ و ولسی جرگه در ۲۲ جوزا ۱۳۹۶ نظرات شان را در نامه های جداگانه  از طریق وزارت دولت در امور پارلمانی به کمیسیون ارسال کردند. آن ها، در نامه های خود، میان تصمیم کمیسیون  راجع به برکناری هاشمزی و سلب عضویت وی از کمیسیون تفکیک قایل شدند؛ برکناری هاشمزی از ریاست کمیسیون را در صلاحیت کمیسیون دانسته و در مورد سلب عضویت هاشمزی خواستار وضاحت در روند قانونی آن شده است. به باور هیأت اداری ولسی جرگه روند قانونی سلب عضویت از کمیسیون مبهم و نیازمند تعدیل در قانون کمیسیون است.

پیچیدگی و ابهام حقوقی در سلب عضویت هاشمزی از کجا ناشی می شود؟

قانون اساسی فعلی افغانستان در لوی جرگه قانون اساسی در سال ۱۳۸۲ تسوید و تصویب شد. در آخرین روزهای لویه جرگه تغییراتی در متن پیش نویس قانون اساسی وارد گردید که سبب ایجاد تنازع صلاحیت میان نهادهای مراقبت کننده قانون اساسی شده است. ماده ۱۲۱ قانون اساسی به ستره محکمه صلاحیت “مطابقت قوانین، فرامین تقنینی، معاهدات و کنوانسیون های بین المللی با قانون اساسی و تفسیر آنها مطابق با قانون” را قبلا داده بود. ماده ۱۵۷ که در روزها اخیر لویه جرگه در مسوده قانون اساسی اضافه شد، ایجاد کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی را بدون اینکه صلاحیت ها و وظایف آن را مشخص کند، درج آن قانون کرد. در ۱۰ عقرب ۱۳۸۷، پنج سال بعد از تصویب قانون اساسی، شورای ملی قانون کمیسیون را تصویب و در آن ساختار، صلاحیت ها و وظایفش را تعریف کرد. ماده ۸ این قانون صلاحیت تفسیر قانون اساسی را به کمیسیون داد؛ صلاحیتی که قبل از آن توسط ستره محکمه اعمال می شد.

رییس جمهور کرزی قانون کمیسیون را برای مطابقت دادن با قانون اساسی به ستره محکمه ارسال کرد. در ۲۱ حمل ۱۳۸۸، ستره محکمه طی صدور قرار قضایی بعضی از مواد قانون کمیسیون را خلاف قانون اساسی دانست و رأی برعدم نافذ بودن آنها داد. از آن جمله ماده ۷ قانون کمیسیون بود. این ماده مکانیس سلب عضویت اعضای کمیسیون را بیان می کرد. براساس آن، اعضای کمیسیون با اکثریت آرا سلب عضویت یک عضو یا اعضای کمیسیون را به ولسی جرگه پیشنهاد و ولسی جرگه آن را تأیید یا رد می کرد. اما ستره محکمه  در قرار قضایی خود صلاحیت پیشنهاد توسط اعضای کمیسیون و صلاحیت تأیید توسط ولسی جرگه را خلاف قانون اساسی دانست و استلال کرد که کمیسیون شرکت خصوصی نیست که اعضای آن در مورد عضویت یا سلب عضویت تصمیم بگیرند. ستره محکمه افزود که کمیسیون جزء قوه مجریه است و ولسی جرگه صلاحیت سلب عضویت اعضای آن را ندارد. از استدلال دادگاه عالی چنین برداشت می شود که سلب عضویت باید در حیطه صلاحیت رییس جمهور باشد زیرا کمیسیون جزء قوه مجریه است. این قرار قضایی ستره محکمه، قانون کمیسیون را دستخوش ابهامات فراوان حقوقی کرده است. قانون کمیسیون در سرطان ۱۳۸۸ همراه با قرارقضایی استره محکمه چاپ شد. اما اعضای کمیسیون واگذاری صلاحیت سلب عضویت به رئیس جمهور را فاقد مبنای حقوقی و بر خلاف اصل استقلال کمیسیون می دانند و معتقدند که قرار قضایی ستره محکمه قوت قانونی ندارد که بتوان بر اساس آن مسأله سلب عضویت آقای هاشمزی را حل کرد.

در نتیجه، اعضای کمیسیون در مورد سلب عضویت هاشمزی، خلأ قانونی را پذیرفته اند. با این وجود، آن ها در ۱۱ ثور ۱۳۹۶برای  تصمیم خویش دلایل توجیهی ارایه کرده اند که در آن  سلب عضویت هاشمزی از رویه ستره محکمه پیروی کرده اند. طبق استدلال آنها، اگر ستره محکمه می تواند قانون کمیسیون را با قانون اساسی در نبود قانونی که چگونگی مطابقت را بیان کرده باشد، بررسی کند، کمیسیون نیز می تواند بدون داشتن مواد قانونی عضو خویش را سلب عضویت کند. شاید منظور کمیسیون این است: در ماده ۱۲۱ قانون اساسی صلاحیت بررسی مطابقت قوانین عادی با قانون اساسی به ستره محکمه داده شده است اما در عین زمان این ماده حکم می کند که بررسی مطابقت باید برمبنای قانون صورت گیرد. ولی چنین قانونی هنوز وجود ندارد. به نظر می رسد کمیسیون حتی می توانست قرار قضایی ستره محکمه در مورد قانون کمیسیون را زیرا سؤال ببرد. زیرا شرایط بررسی مطابقت قانون کمیسیون با قانون اساسی – چنانچه ماده ۱۲۱ قانون اساسی حکم می کند – در زمان ارایه قرار قضایی (حتی اکنون) فراهم نبوده است. درست است که ماده ۱۲۱ صلاحیت بررسی تطبیق قوانین عادی با قانونی اساسی را به ستره محکمه داده اما همان ماده حکم کرده است که این مطابقت باید براساس یک قانون بررسی شود. اما ستره محکمه در فقدان همچون قانونی ، اقدام به صدور قرار قضایی کرده است که می تواند خلاف ماده ۱۲۱ تفسیر شود.

احتمالات پیشرو کدام ها اند؟

نبود مکانیسم صریح قانونی در مورد سلب عضویت اعضای کمیسیون این فرصت را برای رییس جمهور فراهم کرده که با تصمیم جمعی یک کمیسیون مستقل مخالفت کند. این خلأ قانونی، تصمیم اعضای کمیسیون را مبنی بر برکناری  هاشمزی از ریاست و سلب عضویتش از این کمیسیونبا چالش جدی حقوقی مواجه ساخته است. با این همه، اعضای کمیسیون تا اکنون موفق به توقف کار کمیته حکومتی بررسی عملکردهای کمیسیون شده است. کمیته حکومتی مکلف بود تا یک ماه بعد از تشکیل گزارش یافته های خود را به رییس جمهور بسپارد اما به دلیل مخالفت کمیسیون موفق به انجام این کار نشده است. به نظر می رسد که مخالفت رییس جمهور با تصمیم کمیسیون به سلب عضویت هاشمزی، اعضای آن را مجبور به تن  دادن به مصالحه با هاشمزی کرده است. طبق این مصالحه، کمیسیون می پذیرد تا هیأتی زیر نظر معاون دوم رییس جمهوری هاشمزی را متقاعد به استعفا از ریاست کمیسیون کند و در عوض کمیسیون نیز فیصله خویش مبنی بر سلب عضویت هاشمزی را لغو کند.

به نظر می رسد که کشمکش ها میان کمیسیون و رییس جمهور و نیز میان هاشمزی و همکارانش ازمجرای یک راهکار حقوقی دشوار است. اما کمیسیون برای اینکه باردیگر دچار اینگونه مشکل در آینده نشود، باید روی طرح تعدیل قانون کمیسیون کار کند و آن را از مجرای قانونی برای تصویب به شورای ملی بفرستد.

  • برای جزئیات بیشتر اینجا به زبان انگلیسی بخوانید
کتگوری: آزادی ها و حقوق/ حقوق او اختيارات